一、法治思维与理性监管

  “法律必须被信仰,否则它将形同虚设”。法律是一种信仰,法律体系建立后,还需让法律被遵守、被信任、被信仰,才能把理想状态转变为社会现实,使法治得以进一步完善。法治社会,要求我们从众多角度中选取法律思维的角度来思考问题,养成法律思维方式。

  现实生活中,我们通常会采用道德思维、政治思维、经济思维、伦理思维来解决一些社会问题,但一旦这些问题被纳入法律调整的范围,也就是与法律问题融合在一起,我们就应当按照法律的规定、原理和精神来思考与处理。政治思维在于权衡利弊,经济思维关注付出与回报,道德思维偏重善恶理念,法律思维则是判断合法与非法的区别。在社会生活的各个方面,当我们养成运用法律规则来分析和处理问题的习惯时,那也就意味着法律思维方式成为整个社会的理想思维方式。

  法治思维简单而言即法眼看世界。同样的客观事物,不同的人从不同的角度、不同的立场分析和判断得出来的结论是不同的,这就是所谓的横看成岭侧成峰。法治思维是用法律的眼光看世界、看天下,以法治作为判断是非和处理事务的标准,以宪法至上、法律至上为基本原则,以权利、义务为中心和出发点。它是人们在法治基础上运用法律规范、法律原则、法律精神和法律逻辑对所遇问题进行分析、综合、判断、推理,最后形成结论的一个过程,是一种理性的规则性思维。法治方式强调让法律成为定纷止争的最终工具,并且不论对错,尊重既定的法律规则,尊重这种方法,尊重这种处理的结果。

  理性监管则是我们行政监管机关运用法治思维与法治方式对企业安全生产运行实施监督管理的过程,是贯彻我们党所提出的依法治国理念的具体体现。它是基于法律思维下的一种行政行为,具体而言,包含了三个方面的基本要求。一是要坚持原则,理性监管,体现规则性思维。规则是供大家共同遵守的制度与章程,规则性思维核心是事实与规则的认定,要求逻辑慎密,谨慎对待情感因素,不随意改变已有规则和原则,对监管中各种利益关系理性判断,约束个人行为。二是要平衡冲突,维护秩序,体现程序性思维。监管中面对新情况新问题,可能会有妥协或能动,防止过度自由化而导致权力滥用的危险,保障政策的权威性与连续性。三是要明晰义务,果断决策,体现基准性思维。基准性思维非此即彼,不同于政治思维的权衡。运用基准性思维,准确判定行为是否符合规章制度和法律法规,并作出合理裁决,实现规范化运行与标准化监管。

  二、为何要倡导法治思维

  党的十八大报告首次提出“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。”这一论断明确提出了法治思维概念,强调了领导干部提高运用法治思维的方向及意义。刚刚闭幕的党的十八届四中全会上通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,明确提出全面推进依法治国,建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家的总体目标。进一步强调要提高党员干部法治思维和依法办事能力,把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容,纳入政绩考核指标体系,把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部的重要内容。当前我国已初步形成社会主义法律体系,整体上实现了有法可依,阻碍法治进程的主要问题是法律的遵守和执行,核心便是必须增强各级领导干部和司法人员的法治思维。

  一是当前社会现实改变与社会矛盾激化的要求。当前社会,一件小事处置不当,往往引发大的群体性事件,围观的人转眼间变成了参与者。这个现象背后是人民群众长期积累的对于政府的不满,平时的积怨一有机会就爆发出来了。环境保护问题、食品安全问题、城市管理问题、上学就业问题,最终都是法律的制定、遵守与执行问题。社会矛盾越尖锐,越需要法律来调节,这给了我们执政党有更大的责任要学会用法治方式化解矛盾。现实中有很多例子,闹事者宁愿相信领导的能力,而不愿相信法律的力量。“大闹大解决,小闹小解决,不闹不解决”,导致越来越多的闹事者采用极端的方式表达诉求,而且屡试不爽。这与我们一些领导干部只有维稳思维,忽略法治思维不无关系。看似一时解决了问题息事宁人,本质上还是“摁下葫芦浮起瓢”,导致矛盾越积越多。处理类似的事件,不妨多一些法治思维,解决问题只有一个标准,就是法律。它的意义绝不只是处理了个别事件本身,而是确立了一种依法、理性、文明的思维方式,这样法治思维才能深入人心,才能成为大众的习惯。

  二是人民群众权利意识与法治观念不断增强的要求。越来越多的群众开始学法、懂法,用法律武器来维护自己的正当权益,来保护自己的财产所有权与参政议政权。如果我们不能用法律的方式来跟他们打交道,我们不懂得用法治思维和法治方式,我们就会面临很多的问题和困难,会面临越来越多败诉的风险,从而影响到政府的公信力与党的执政地位。与其事后弥补,不如在事前决策与事中执行时多一些法治思维。对于边界模糊的问题,应尽早从法律上明确厘清;对于有利于经济发展、道德上合理、政治上占理但不符合法律规定的问题,就应当“一票否决”。争取在法治的框架内实现社会效益的最大化,只有在社会的微观事务上,法治思维也成为一种习惯,依法治国才能水到渠成。

  三是实现依法行政、理性监管的现实要求。随着法律体系越来越完善,我们依法行政的依据越来越充分了,但另一个方面也给我们行政监管提出了新的更高要求。我们强调科学发展,也强调以人为本;强调深化改革,也强调和谐稳定;强调维护人民群众长远利益、根本利益,也要关注企事业单位的眼前利益、局部利益。具体到我们行政监管工作而言,法治思维倡导和突出事前管理与事中控制为主、事后救济为辅的基本原则,注重强调以减少法律风险为目的的价值取向。法律不仅仅是我们事后解决纠纷的“消防员”,也是实现事前风险防控的“预报员”。法治思维能够很好的确保整个目标实现过程的规范,在这过程中人情、利益都会影响公平正义,所以我们必须学会正确运用法治思维和法治方式,通过理性和规则来实现规范化的行政管理。

  三、非理性监管之表现形式

  在一个法律不健全,缺乏依法治国体制的环境下,大多数人可能不具有或者不习惯于进行法治思维;但即使具有较高文化程度和较高思想觉悟的人,也可能由于缺少专门的法治思维训练或者法治环境约束而不具有或者不习惯于进行法治思维。在基本概念上,经常会有人分不清“法治与法制”、“法人与法定代表人”、“有限公司与股份公司”等常识性概念,因而在行为方式上出现重长官意志而轻法律规范、重上级指示而轻法治原则、重行政效率而轻法治程序、重个人威望而轻法律尊严、重政绩表现而轻群众权益、重命令服从而轻法律约束、重文件圈阅而轻法律学习等非法治方式。

  思维决定行动。法治思维是法治方式的前提,法治方式是法治思维的保障。如果满脑子都是人治思维、专制思维、特权思维,其行为方式必然会表现为以言代法的家长制、以权压法的官僚主义以及徇私枉法的贪污腐败,必然会盛行“有事找关系”、“领导说了算”、“看人说话”等人治思想,从而导致经验主义、人情主义、本位主义、主观臆断为主的非理性监管,影响到整个行业的公平正义,影响到政府监管的形象与权威。

  1.无视法制平等原则,重国有轻民营。对国有企业有较高信任度,网开一面,有商有量,尺度放宽。对民营企业或出于担心,提高标准,严格监管;或出于扶持,走向另一个极端,降低标准,放松监管。现在行业中,普遍对民用机场与商业运输航空公司的规章标准日趋完善,在监管中比较容易统一标准与认识,但对于通用航空与航空运输保障企业,相对而言规章标准不尽健全,企业运营规模与安全管理水平、专业队伍建设也参差不齐,这就更多的需要我们运用法律思维去把握各方面的政策与精神,恰当的权衡安全与发展的关系,既要大力扶持地方经济与行业发展,又要在法律的框架内把握好安全运行的底线。

  2.无视规章法定规则,重权威轻法意。这种现象在行政机关之间,可能更多的表现为不严格按照法定职责和法定程序履职,想管的事随意干预或者一插到底,不征求下级意见,不尊重下级权威;不想管的事相互推诿或者随意指派,履行法律委托、行政授权的程序不规范,导致上下级之间职责不明晰,现实履职与法定职责相违背。在政企之间,可能更多的表现为在监管中有章不循,凭个人经验主义行事,迷信上级权威的“决断立行”,认为法治思维效率低下,认为在中国办事成功与否更多的取决于上级机关和领导的意志和决策。下级热衷于向上级请示汇报,主要是争取实际利益,躲避决策风险;上级机关要求下级加强汇报,主要是维护自身威信,提高办事效率,从而忽略了法治思维所要求的公平正义与法律权威。

  3.无视权利尊重意识,重权力轻权利。这种现象更多的体现在工作中的本位主义,考虑问题往往从本单位、本部门、本地区狭隘利益出发,片面的强调政府行政管理与宏观调控,与企业之间沟通了解不够,忽视了行政相对人的正当权益与合理诉求。在监管中随意扩大行政权力,无视企业自身权利,从而导致滥用、乱用行政权力,插手企业内部事务与经济纠纷,错误的认为政府有权干预和管理一切,影响市场公平竞争与企业正常运行。监管是在法律框架内依法进行的有限监管,是受法律约束的行政权力,同样我们在行政许可与行政审批时,也要受到法定期间与法定程序的约束。平等相待,各司其职,为企业提供法律上的帮助与服务,维护企业合法权益同样是我们行政监管中应尽的职责与义务。

  4.无视公平正义观念,重实体轻程序。法定程序的基本原则是公权力行为应公开、公正、公平,公权力执掌者对相对人做出不利行为应说明理由、听取申辩,不得自己做自己的法官。然而对于法治思维的程序合法性要求,我们在现实中不尽完美,往往会因为过于注重行政效率、追求实际监管效能而忽视了过程与程序的正义。在行政决策中可能未经过广泛征求民意和科学论证程序,在行政执法中可能存在证据不充分、笔录不规范、档案不完整、手续有瑕疵等问题。国家安监总局关于8.24空难事故调查报告中,间接原因之一便是有关民航管理机构监管不到位。其中便涉及了监管部门对哈尔滨至伊春的航线运行许可在前、经营许可在后;审批航线经营许可时批复电报落款日期在前、领导签发日期在后,且未按规定告知相关民航管理机构等程序不规范问题。

  5.无视长效规范机制,重治标轻治本。秉承以前经验管理的做法,习惯于各种口号式行动、运动式检查,看重行业考核评比、阶段突击整治,忽视系统建设与长效监管。有些领导为了追求马上见成效,热衷于搞严厉打击与专项整治,忽视事前管理与风险预判,忽视好的经验总结与成果应用和法律提升。新的规章出台,在事前法律宣贯与事中权益保护、事后法律救济方面做的也不够。评比考核、专项行动只是手段,不是目的,不能简单的替代监管。头痛医头,脚痛医脚,只能暂时实现阶段性的安全,规避临时性的风险,要想保证持续永久的安全,最终还是要通过监察来发现安全运行链条上的风险与法律规章上的缺陷,不断的修订和完善规章,实现系统化的安全管理与长效工作机制,引导企业在法治框架内、在规章体系下,形成自身的良性循环,实现自我管理、自我修复、自我完善与自我提升。

  四、如何运用法治思维实现理性监管

  “经济学研究的是如何把蛋糕做大,法学的任务则是怎样把蛋糕分得更好。”强调用法治思维和法治方式来解决问题,并不意味着只讲法律,崇尚法律教条主义,也绝不意味着不讲大局、不讲政治,不从宏观上、社会效果上去考虑问题。恰恰相反,哪怕是法治最完善的国家,它仍然还有多种途径和方法解决矛盾和纠纷,把所有的事情都交给法律处理,那是法律难以承受之重。

  法治思维是未来中国发展的方向,是理想主义;而非法治思维则是现实中国的写照,是实用主义。我们党的十八大报告强调要用法治思维和法治方式来解决问题,包括深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定等各方面,几乎覆盖治国理政的每一个方面。一方面肯定了法治思维方式是治国理政的基本方式,而不仅仅是法制建设问题。另一方面,这是“十八大”对于我们领导干部提的最新要求,也是加强党的依法执政能力建设的最新要求。

  1.注重行政决策的科学与民主。民主决策是法治的重要要求,决策科学化、民主化是运用法治思维和法治方式解决问题的应有之义。行业的科学发展离不开正确的决策,一个决策失误造成的损害比一个贪官的贪赃枉法要严重得多。我们行业政府在推出对环境、资源和企业权益可能产生重大影响的决策时,应通过座谈会、论证会、听证会等各种形式广泛听取社会公众和专家意见,以避免决策失误给国家利益、社会公共利益和公民权益造成重大损失。以前许多重大决策往往仅由党委或常务会议甚至是“一把手”个人拍板,既不听取企事业单位的意见,也不听取专家学者的意见,最后决策失误造成重大损失,即所谓拍脑袋决策、拍胸脯担保、拍屁股走人“三拍式决策”。

  行业政策的出台,必须经过反复的调研,权衡各方利益,征求各相关单位意见,经过充分的讨论与试运行,相应配套措施跟上,才能真正实现科学有效、有指导性、有操作性。现在很多地方政府为了促进经济发展,都热衷于建机场开航线,发展临空经济,当然愿望与初衷是美好的,但盲目的投入未经过科学论证与评估,最终导致的也可能是年年的亏损与高额的负债。作为领导干部,在行使国家公权力或实施社会管理时,无论是决策,还是执行,或者是解决社会矛盾、争议,基于法治思维,都应遵守目的合法、权限合法、内容合法、手段合法、程序合法的原则,正义不仅要实现,而且要以看得见的方式实现。

  2.注重行政执法的公平与正义。管理社会解决问题要以公平正义为基本价值取向,这个公平正义既要体现在结果上,也要体现在过程中,从而让老百姓和全社会能够真正的信仰和尊重法律。我们在行政监管中可能做到了事实清楚、证据确凿、程序合法,社会各方面利益都得到了综合平衡,但是要让每个相对人满意,则必须在各个环节与过程中尽量做到公开透明,让权力在阳光下运行。一方面行业扩张发展加快,安全运行压力不断增长,社会矛盾日益突显,各种内外风险加大;另一方面,行业间的竞争越来越激烈,企业对政府监管的要求也越来越高。如何让对方感受到公平正义?感受是一种主观见之于客观的东西,只有看见了他才能感受得到,所以重要的是让正义以一种看得见的方式实现。在不泄露商业秘密、个人隐私,不妨碍案件调查的情况下,在日常行政监管中我们尽量实现信息公开、程序公开、政务公开,通过人民监督、社会监督、行业自律等方式,让大家真正感受到公平正义的实现过程。

  3.注重权力运行的规范与监督。权力意味着对于人、财、物资源的控制和支配,它往往跟国家暴力联系在一起,因此它天然就有扩张的性质。所以权力容易被滥用是客观的,而绝对的不受制约的权力会导致绝对的腐败,这也是为实践所一再证明的。把权力关进制度的笼子里,可以让权力发挥它的正能量,而让冲动、滥用和暴力等负面因素得到有效约束。把权力关进制度的笼子里,不是约束权力本身,是对于权力可能产生的负面影响进行的一种约束。小布什卸任总统之前发表过一个演讲,他认为美国的强大不在于他有强大的国防力量,也不在于有硅谷等科技力量,而在于权力巨大的总统都被关在笼子里边行使权力,他说这才是美国最强大的力量,最大的优势。

  近些年民航局、管理局出台了《民用航空行政许可工作规则》、《民用航空行政检查工作规则》、《民用航空行政处罚实施办法》《民航总局行政复议办法》、《中国民用航空监察员规定》等一系列规章文件,目的就在于规范和约束我们日常的行政监管工作行为,从而通过制度的方式约束权力、明确程序、完善救济,让行政监管权力的运行更加规范,更加有度,步入理性、规则、公平的法治轨道。

  4.注重行政执法的谦抑与理性。运用法治思维和法治方式来解决问题,用法律手段来处理社会矛盾的时候,一定要保持一种谦抑心态,要有一种法治的理性。谦抑的本意是温文而又谦卑退让,当我们有多种方式处罚的时候,一定优先挑选暴力层次更低的手段,有平和的方式可以处理的绝不选择极端的方式,极端的方式只能用来对付极少数极端分子。当我们选择自由裁量的时候,一定要有谦抑之心,要妥当,有理性。执法有过失是能力问题,故意在执法中刁难,则是对法律的亵渎。所以我们强调谨慎行使权力,不能滥用自己的专业优势、信息优势、资源优势。行政执法应有谦和节制的美德,即便需要动用处罚权,也需尽最大克制避免执法失当。如果动辄站在相对人的对立面,单凭片面之词施加惩处,这样的执法无助于化解利益冲突,只会进一步激化矛盾。很多社会矛盾都是执法手段不当引起的,如果一开始能用比较平和的方式处理,问题就会比较简单。

  法治建设越来越健全,对我们理性监管的要求就越来越高。就安全运行来说,事故总是难免的,因为没有绝对的安全。关键在于企业依规章、标准运行了没有,安全措施严格落实了没有,安全隐患督促整改了没有,行政部门依法审批了没有,安全监管到位了没有,任何一个环节没有做好,都是人为原因的责任事故,轻则违纪、重则违法。但在现实中,有很多是行业规章没有涉及的,或者标准不够具体细化的,那么如何运用法律思维去正确理解体会法律的原则与精神,如何正确平衡各方权益与冲突,如何正确履行对企业的行政指导与安全监管职能,是对我们个人监管能力与法律思维运用能力的现实考验。

  1.注重法律思维的训练与养成。社会法治思维习惯的养成,除了依靠法律知识的教育与灌输,依靠法治文化的积淀与培育外,关键还在于依靠法治方式的落实与规制,在于法治原则、法治规范、法制体制和法治程序等法治方式的强化运用与刚性权威,在于人们自觉增强法治的敬畏感。对于我们系统行业内促成法律思维的环境而言,一是个人要从法治教育中促成法治思维,变碎片化为系统化、规范化;二是领导要从法治实践中锤炼法治思维,重视提拨使用依法行政意识强,善于运用法律手段解决问题、推动发展的优秀干部;三是队伍要从思维训练中完善法治思维,力戒类比推理,掌握演绎推理、三段论等思维手段;四是行业要从法治事件中吸取法治思维,避免片面化、教条化。法治思维不等于不讲政治,法治思维也不等于法律万能。法律思维的重要价值并不只是通过法律方式获取法律结果,而更多是在于如何运用法律原理和精神思考和解决问题,从而实现全行业的安全运行与理性监管。

  2.注重行政执法的公平与正义。管理社会解决问题要以公平正义为基本价值取向,这个公平正义既要体现在结果上,也要体现在过程中,从而让老百姓和全社会能够真正的信仰和尊重法律。我们在行政监管中可能做到了事实清楚、证据确凿、程序合法,社会各方面利益都得到了综合平衡,但是要让每个相对人满意,则必须在各个环节与过程中尽量做到公开透明,让权力在阳光下运行。一方面行业扩张发展加快,安全运行压力不断增长,社会矛盾日益突显,各种内外风险加大;另一方面,行业间的竞争越来越激烈,企业对政府监管的要求也越来越高。如何让对方感受到公平正义?感受是一种主观见之于客观的东西,只有看见了他才能感受得到,所以重要的是让正义以一种看得见的方式实现。在不泄露商业秘密、个人隐私,不妨碍案件调查的情况下,在日常行政监管中我们尽量实现信息公开、程序公开、政务公开,通过人民监督、社会监督、行业自律等方式,让大家真正感受到公平正义的实现过程。

  3.注重权力运行的规范与监督。权力意味着对于人、财、物资源的控制和支配,它往往跟国家暴力联系在一起,因此它天然就有扩张的性质。所以权力容易被滥用是客观的,而绝对的不受制约的权力会导致绝对的腐败,这也是为实践所一再证明的。把权力关进制度的笼子里,可以让权力发挥它的正能量,而让冲动、滥用和暴力等负面因素得到有效约束。把权力关进制度的笼子里,不是约束权力本身,是对于权力可能产生的负面影响进行的一种约束。小布什卸任总统之前发表过一个演讲,他认为美国的强大不在于他有强大的国防力量,也不在于有硅谷等科技力量,而在于权力巨大的总统都被关在笼子里边行使权力,他说这才是美国最强大的力量,最大的优势。

  近些年民航局、管理局出台了《民用航空行政许可工作规则》、《民用航空行政检查工作规则》、《民用航空行政处罚实施办法》《民航总局行政复议办法》、《中国民用航空监察员规定》等一系列规章文件,目的就在于规范和约束我们日常的行政监管工作行为,从而通过制度的方式约束权力、明确程序、完善救济,让行政监管权力的运行更加规范,更加有度,步入理性、规则、公平的法治轨道。

  4.注重行政执法的谦抑与理性。运用法治思维和法治方式来解决问题,用法律手段来处理社会矛盾的时候,一定要保持一种谦抑心态,要有一种法治的理性。谦抑的本意是温文而又谦卑退让,当我们有多种方式处罚的时候,一定优先挑选暴力层次更低的手段,有平和的方式可以处理的绝不选择极端的方式,极端的方式只能用来对付极少数极端分子。当我们选择自由裁量的时候,一定要有谦抑之心,要妥当,有理性。执法有过失是能力问题,故意在执法中刁难,则是对法律的亵渎。所以我们强调谨慎行使权力,不能滥用自己的专业优势、信息优势、资源优势。行政执法应有谦和节制的美德,即便需要动用处罚权,也需尽最大克制避免执法失当。如果动辄站在相对人的对立面,单凭片面之词施加惩处,这样的执法无助于化解利益冲突,只会进一步激化矛盾。很多社会矛盾都是执法手段不当引起的,如果一开始能用比较平和的方式处理,问题就会比较简单。

  法治建设越来越健全,对我们理性监管的要求就越来越高。就安全运行来说,事故总是难免的,因为没有绝对的安全。关键在于企业依规章、标准运行了没有,安全措施严格落实了没有,安全隐患督促整改了没有,行政部门依法审批了没有,安全监管到位了没有,任何一个环节没有做好,都是人为原因的责任事故,轻则违纪、重则违法。但在现实中,有很多是行业规章没有涉及的,或者标准不够具体细化的,那么如何运用法律思维去正确理解体会法律的原则与精神,如何正确平衡各方权益与冲突,如何正确履行对企业的行政指导与安全监管职能,是对我们个人监管能力与法律思维运用能力的现实考验。

  5.注重法律思维的训练与养成。社会法治思维习惯的养成,除了依靠法律知识的教育与灌输,依靠法治文化的积淀与培育外,关键还在于依靠法治方式的落实与规制,在于法治原则、法治规范、法制体制和法治程序等法治方式的强化运用与刚性权威,在于人们自觉增强法治的敬畏感。对于我们系统行业内促成法律思维的环境而言,一是个人要从法治教育中促成法治思维,变碎片化为系统化、规范化;二是领导要从法治实践中锤炼法治思维,重视提拨使用依法行政意识强,善于运用法律手段解决问题、推动发展的优秀干部;三是队伍要从思维训练中完善法治思维,力戒类比推理,掌握演绎推理、三段论等思维手段;四是行业要从法治事件中吸取法治思维,避免片面化、教条化。法治思维不等于不讲政治,法治思维也不等于法律万能。法律思维的重要价值并不只是通过法律方式获取法律结果,而更多是在于如何运用法律原理和精神思考和解决问题,从而实现全行业的安全运行与理性监管。